同、光年间，清王朝虽然确立了垂帘听政制度，镇压了太平天国革命，恢复了战前极端的君主专制制度，但无法改变在战争过程中失落到地方督抚手中的权力的现状，也无法改变整个权力构成上的外重内轻的局面和政权结构呈现出的分权状态。面对中央与地方关系中这种不正常的状况，在镇压了太平天国、渡过了统治危机之后，以慈禧太后为首的中央政府，就开始了力争改善其软弱无力的处境，力图最大限度地恢复中央权威，重新调整统治阶级内部的权力分配关系，采取了一系列控制地方督抚势力膨胀的政策。
这些措施主要表现在：
攻陷天京硝烟方散，高层满汉统治集团内部就开始了极为激烈的争夺兵权的斗争。这包括削弱勇营和恢复绿营两个方面的内容。湘军集团拥有巨大军政实权，几与清廷形成双峰对峙，因而出现相当紧张的局面；并且积累已久的其他内外矛盾，这时也一并爆发出来。作为湘军集团首领，又战功高、军权大、地盘广的曾国藩，自然就成为众矢之的。正如曾国藩的心腹亲信赵烈文所说：“同治改元至今，东南大局日有起色，泄沓之流以为已安己治，故态复萌，以私乱公，爱憎是非，风起泉涌。修往日之文法，以济其予夺之权。数月之间，朝政一变。于是天下识时俊杰之士，皆结故旧，弛竿牍，揣摹迎合以固权势而便兴作，外之风气亦一变……大难即稍夷矣，事功见不鲜矣，袖手之徒改而争先，忌惮之心亦为慢易，则疑谤渐生，事多掣肘，必然之势，初不因权重之故也。”[1]尤其是以满洲贵族为主体的清廷中央直接掌握的军队——八旗、绿营在太平天国的打击下，早已基本瓦解，唯一可依赖的僧格林沁军，质与量两个方面，又大大落后于湘军。力量对比上这种明显的劣势，使满洲贵族对湘军集团，特别是对曾国藩兄弟二人，不能不产生戒备的心理，视为潜在的对手。这样，曾国藩集团就面临着两种选择：要么赶快裁军，以打消清政府和各方面的顾忌与不安；要么起而反叛清中央政府，进而取而代之。曾国藩既然不愿反抗和冒险，就不能不赶快裁撤自己的军队，以打消清廷的疑忌心理。事实上，富有政治经验的曾国藩，在攻下天京19天后，即奏请裁撤最让清廷不放心的曾国荃军，紧接着又让乃弟告病乞休，带所部先撤之勇回籍。至同治五年（1866年），不仅曾国藩直辖军2万人裁撤几尽，且左宗棠湘军及湖南、湖北、江西、四川等省湘军也相继大量裁撤，50多万湘军，除李鸿章淮军已自成体系不计外，留存的不过10余万人，而且这10多万人又是驻防各地必不可少的人数。这样，清廷的戒备与疑忌心理，自然也就大为缓解。言官等对曾国藩湘军集团的多方责难，也就烟消云散，一了百了啦。
与此同时，清政府还为恢复绿营额兵进行了一番努力。自湘军攻陷安庆、对太平军稳操胜券以来，不断有人奏请恢复绿营额兵。同治元年（1862年）江西巡抚沈葆桢奏请整顿江西绿营，其后未能按计划实施。同治二年（1863年）又有人要求恢复浙江绿营，左宗棠以暂行裁汰绿营额兵复奏。同治三年（1864年）先是安徽巡抚唐训方转呈僧格林沁的咨文于两江总督曾国藩，要求恢复安徽绿营，接着湖北巡抚严树森又奏请补充江苏、浙江、安徽等省绿营额兵，清廷令各省督抚妥议具奏。两江总督曾国藩会同安徽巡抚上奏提出，“安徽原设绿营额兵散亡殆尽，应仿照浙江成案，溃卒不赀准收伍，间存零星孱弱之兵，即予一律裁撤，其营汛将缺出，并请暂缓叙补，统俟一二年后军事大定，或挑选勇丁，或招募乡民，次第简补，以实营伍而复旧制。”这一年，山东巡抚阎敬铭还曾奏请“饬多隆阿募北方将士，教之战阵，择其忠勇者，补授提、镇、参、游，俾绿营均成劲旅”，以矫“专用南勇”之弊，兼杜“轻视朝廷之渐”。[2]不料，多隆阿该年死于陕西周至，僧格林沁次年死于山东菏泽，这一切使清廷撇开湘淮将领而恢复绿营旧制的幻想化为泡影。与此同时，清政府还曾令直隶总督刘长佑挑选直隶绿营，组建六军，冀成劲旅。但由于兵、户两部的干预，改造很不彻底，致使腐败依旧，战斗力太差，在西捻军面前一触即溃，实验遭到失败。同治七年（1868年），捻军彻底失败，清廷下令裁撤淮军，但很快发现，撤勇之后别无劲旅可资调用，不仅京畿空虚，整个清王朝亦将失去军事支柱，只好收回成命，令湘淮军驻扎各地，维持统治秩序。迨至同治八年（1869年）曾国藩就任直隶总督重新练兵时，清廷只好同意奏请，挑选绿营精壮，完全按照湘军营制，由湘军将领进行训练，彻底割断同原绿营的一切联系。虽兵源来自绿营，但营制、风气全变，故而改名练军，再不是原来的绿营额兵。此后，虽仍保有一部分绿营，但总的来讲，清政府恢复绿营额兵旧制的努力遭到了失败。
清政府既然无法收回在战争过程中失落到地方督抚手中的权力，又不愿意使自己就这样处于软弱的地位，因而，就要利用自己至高无上的地位，千方百计地抑制地方督抚，借以维护清王朝的统治。其主要措施就是利用与制造各种矛盾，运用驾驭之术，使地方督抚，特别是湘淮两大集团，相互制约，以达到分而治之的目的。主要表现在：
1.袒沈压曾。沈葆桢本属曾国藩的幕僚，曾国藩曾经重用他征收厘金、办理营务，后又保奏他担任江西巡抚。同治三年（1864年）三月，正当曾国藩粮饷困难、日夜忧惧、围攻天京之役功亏一篑之时，沈葆桢未经协商，突然奏准将原解安庆粮台的江西厘金全部截留，留充本省之饷。曾国藩闻讯惊慌，上疏力争。清政府乘机偏袒沈葆桢，不仅将曾国藩经办的江西厘金全部划拨归沈葆桢使用，还指示户部对曾加以刁难，使曾背上广揽利权、贪得无厌的恶名。由此引发了曾、沈之间的一场内争，致使二人关系从此破裂，而清政府则坐收渔人之利。
2.抑曾扬左。清政府分化曾国藩集团的政策，除了佑沈压曾之外，还有一条，这就是抑曾扬左。左宗棠生性狂傲，自视甚高，长期以来，对曾国藩在这个集团中的领袖地位，心中很不服气，不时发起挑战。清廷正好利用这种矛盾，一方面对曾氏兄弟加以抑制。另一方面，又不断对左宗棠加以重用。在使曾国藩的亲信纷纷落职的同时，又将左宗棠及其亲信安置到曾氏亲信原来的位置上，从而达到分而治之的目的。
3.抑湘扬淮。李鸿章及其淮系军队本为曾国藩一手提拔而成，但李鸿章自成山头后便对曾国藩阳奉阴违。正是根据这种情况，清政府设下抑湘扬淮之策，利用李鸿章打击曾国藩与其他湘军将领，从而达到分而治之的目的。从同治八年至同治十三年（1869—1874年）总督的任命中便可充分体现出这一点。在这6年中，两江、陕甘和云贵三总督，分别为湘军集团曾国藩、左宗棠、刘岳昭等人出任，而直隶除了曾国藩有一年多担任总督外，和湖广一起则归李瀚章、李鸿章二兄弟。而早在同治三年（1864年）时，湘军集团就已有6位总督，淮军集团尚还无1人担抚总督职务。清廷这样的安排自有其深意，让李氏兄弟同膺重任，不仅是以罕见的殊荣笼络之，而且还有平衡湘淮二集团的一面。更何况李鸿章在同治十三年（1874年）又升至殿阁最高的文华殿大学士，而此时曾国藩还只是等级稍次的武英殿大学士。不仅如此，清廷还重用李鸿章为直隶总督兼北洋大臣，让其参与中枢大政。这样抑湘扬淮，除了李鸿章为人圆滑、长袖善舞外，更主要是淮军集团为后起之秀，资历声望、军政实力等都还远不如湘军集团，让之处于较优的地位，就可以起到有力的平衡作用。
清廷制约地方实力派的招术还有以文制武，即以言官、御史、词臣从舆论上制约地方实力派。在清朝中央政府中，除掌握实权、津要的军政官员外，还有一部分可以制造舆论的力量，如都察院六科十三道监察御史、詹事府所属词臣等。他们地位虽然不高，既无决策权又无执行权，但他们可以接近朝廷，上书言事，参与一些问题的讨论。而御史还可以风闻奏事，不会因言而获罪。所以，他们所奏无论对与不对，朝廷采纳与否，内阁一旦发抄，便经由《京报》风闻全国，形成一种舆论的力量，即所谓的“清议”。任何官员，一旦受到舆论的贬损，便会在政治上陷于被动，重者丢官，轻者降调，最低也会影响自己的前程。因而，一般人都害怕受到清议的指责。掌握皇权的慈禧太后，不可能不对之加以发挥和运用。
事实上，面对积重难返、外重内轻的权力格局，同治三年（1864年）以来，慈禧太后即注意刻意培植和利用清议的力量，制造舆论，操纵形势，以达到打击和控制握有重权的地方实力派的目的。
同治四年（1865年），醇亲王奕譞指示其爪牙蔡寿祺首先发难，毫无根据地指责湘军元老陕西巡抚刘蓉向权贵行贿，并对曾国藩、曾国荃、骆秉璋、李元度等人大加非议责难，要求清廷“振纪纲”，对他们严加训诫，甚至给予处分。其打击湘军集团，剥夺他们的权力，树立清廷的纪纲之意图十分明显。
同治五年（1866年），正当清廷与曾国藩集团之间因曾国荃参劾满员湖广总督官文关系骤形紧张之际，曾国藩又剿捻受挫。京中御史乘机纷纷上疏弹劾曾国藩，致使曾国藩心怀惊惧，有苦难言。
同治九年（1870年），曾国藩因办理天津教案对外妥协，又受到清流派的猛烈攻击，致使曾国藩忧惧成病，从此心灰意冷。清廷这种用清流派制约地方实力派的做法，引起了曾国藩集团的大为不满。郭嵩焘在给曾国荃的信中就说：历观言路得失，“敢直断言曰：自宋以来，乱天下者言官也。废言官，而后可以言治。”“唐宋之言官虽嚣，尚不敢及兵政。南渡以后，张复仇之议、推陈兵事，自诸大儒倡之。有明至今承其风，持兵事之短长尤急。末流之世，无知道之君子正其意而息其辩，覆辙相循，终以不悟。”“文宗初基，东南糜烂，天下岌岌。朝廷怀恐惧之意而出之以端简，百官慑于大难之骤兴，瞻顾却立，而抑不敢肆其嚣嚣。金陵之功甫成，士大夫谓自是可以长享无事，而议论嚣然。言路之气日张，时事亦愈棘矣。”[3]对清流派的无端攻击，曾国藩虽然心中不满，但也不敢据理抗争。曾国藩之所以这样做，正是他老于仕道之处。因为他深知，在仕途上，越是功高权重，就越是要小心谨慎，稍有不慎，就会被御史所弹劾。如要上疏抗辩，又往往言多必失，愈加被动，甚而招来他祸，受屈更大。如此看来，慈禧太后挟居高临下之势，行以言官压制地方实力派之策，在内轻外重已成定局的情况下求得中央与地方之间某种平衡和暂时的稳定，还是行之有效的。
太平天国以后，经过慈禧太后的努力调整，中央政府的权势的确有所回升，地方督抚的任免大权仍然牢牢操于中央政府的手中，地方督抚还不敢公然与中央抵抗。但这并不能，也不可能改变清廷大权旁落地方的这一历史事实。中央与地方的关系仍然在不断的冲突与调整中发生着变化。国家权力，仍然在不断地向地方倾斜。
[1] 赵烈文：《能静居日记》，同治三年四月八日。
[2] 《清史稿·阎敬铭传》卷438，中华书局1976年标点本。
[3] 郭嵩焘：《养知书屋文集》第10卷，光绪十八年刊，第28—30页。